FILANTROPIA E ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL EM SALVADOR E REGIÃO METROPOLITANA

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Mariana Meira Porto de Castro 

Resumo

O presente artigo tem como objetivo apresentar um panorama do serviço de acolhimento institucional na cidade de Salvador (BA) e Região Metropolitana, a fim de demonstrar a necessidade do engajamento de todos os atores do Sistema de Garantia de Direitos, no sentido de aperfeiçoar a política pública, nos âmbitos municipal e estadual, por meio do reordenamento de abrigos e possível regionalização do serviço. Inicialmente, realizou-se uma análise da evolução da legislação e do sistema de justiça, envolvendo a defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, mais especificamente a mudança de paradigma, a partir da vigência do Estatuto da Criança e do Adolescente, que trouxe como corolários os princípios da prioridade absoluta e proteção integral. Em seguida, passou-se a analisar as Instituições de Acolhimento existentes na cidade de Salvador e Região Metropolitana, apresentando características como natureza da instituição, capacidade das unidades, localização e custo dos serviços. A abordagem se concentrou nas eventuais dificuldades encontradas no sentido de adequar as entidades aos parâmetros normativos exigidos pela legislação atual. A partir da análise crítica, foram apresentados questionamentos e possíveis sugestões para o aperfeiçoamento do panorama do serviço de acolhimento no estado da Bahia. 

Palavras-Chave: acolhimento institucional; filantropia; execução direta; crianças e adolescentes.  

1 Introdução 

Apesar dos longos avanços observados nas últimas décadas, relacionados à necessidade do protagonismo das crianças e dos adolescentes nas políticas públicas, observa-se que ainda há um longo caminho a ser percorrido, no que se refere ao planejamento e execução de políticas públicas com este fim, especialmente no que diz respeito ao acolhimento de crianças e adolescentes em situação de risco ou vulnerabilidade social. 

O que se observa, em muitos municípios do estado da Bahia, é a ausência de políticas públicas efetivas, nesse sentido, persistindo a prática de encaminhar crianças ou adolescentes para entidades de acolhimento em municípios vizinhos ou na capital do Estado, que, por sua vez, conta com poucas vagas disponíveis em suas Casas Lares ou Abrigos. Muitas dessas crianças e adolescentes são encaminhados a abrigos ou instituições ligadas a entidades filantrópicas ou religiosas, que acolhem um número expressivo de crianças e adolescentes, algumas delas sem nenhum tipo de convênio com os municípios, contando apenas com recursos próprios, advindos de doações de particulares e instituições religiosas. Vale ressaltar que a expressão abrigo aqui é utilizada em um contexto amplo, considerando que muitas instituições hoje existentes não se encaixam nos requisitos exigidos pela normativa prevista no NOB – SUAS/2005 e Orientações Técnicas para serviços de acolhimento do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome publicado em junho de 2009. 

Essa prática se mostra danosa, considerando que, além de muitas dessas instituições ainda necessitarem de muitas adequações para atender à normativa vigente, as crianças e adolescentes permanecem longe do município de origem, sem contato com a família extensa e rede de proteção, dificultando a possibilidade da almejada reintegração familiar. 

Ao longo do tempo, os órgãos ligados ao Sistema de Garantia de Direitos vêm aperfeiçoando a fiscalização dessas instituições, envidando esforços para que os processos relativos aos acolhidos sejam finalizados e eles passem a integrar o Cadastro Nacional de Adoção, alcançando alguma perspectiva de deixar o serviço de acolhimento. 

Desde 2019, o Ministério Público do Estado da Bahia, por meio dos Promotores de Justiça e da Central de Assessoramento Técnico Interdisciplinar (CATI), realiza inspeções semestrais em todas as instituições de acolhimento do estado da Bahia, com vistas a fiscalizar a adequação do serviço às normativas previstas, especialmente no que se refere a: 

1.     número de acolhidos; 

2.     municípios de origem dos acolhidos; 

3.     situação jurídica dos acolhidos; 

4.     instalações físicas das instituições; 

5.     equipe técnica que atende a instituição; 

6.     atendimento personalizado. 

Ao longo desse tempo, foram observados esforços dessas entidades em se ajustarem às exigências legais, apesar das dificuldades encontradas. O desafio se mostra enorme em decorrência dos obstáculos financeiros, bem como da necessidade de se romper com a cultura da institucionalização tão enraizada em nosso país há muito tempo.   

Dentro dessa perspectiva, foi instituída como meta¹ no âmbito do Ministério Público do Estado da Bahia, a articulação junto aos municípios para que seja efetivamente elaborado um Plano Municipal de Convivência Familiar e Comunitária, priorizando-se o Serviço de Família Acolhedora, previsto na Lei 12.010/09 (BRASIL, 2009), e com implementação efetiva em municípios do Sul do país.  

Muito embora haja um consenso entre os atores do Sistema de Garantia de Direitos de que o Serviço de Família Acolhedora mereça ser priorizado, é notório o fato de que, na grande maioria dos municípios do Estado da Bahia, há ausência completa dos planos de convivência e há necessidade real do investimento em casas lares ou abrigos, mantidos pelo poder público e que estejam de acordo com os parâmetros legais, considerando situação comum de violações de direito vivenciadas cotidianamente por crianças e adolescentes e testemunhadas pelos Conselheiros Tutelares, Promotores e Juízes das regiões. Vale lembrar que, em 2006, instituiu-se o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito à Convivência Familiar e Comunitária – PNCFC, segundo o qual cada município deverá realizar a construção do seu Plano Municipal para definição de políticas públicas prioritárias ao local, o que permite que o município adapte seu sistema “a realidade local.  

Mesmo na capital do estado, o que vem sendo observado são serviços de acolhimento insuficientes e algumas vezes prestados em desconformidade com os parâmetros legais, a despeito de alguns progressos ao longo dos anos, em decorrência de maior rigor na fiscalização e exigências realizadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário. 

Nesse sentido, o presente artigo objetiva fornecer uma visão geral dos serviços de acolhimento existentes em Salvador e região metropolitana, a partir de visitas realizadas nas instituições, atuação em algumas Promotorias de Justiça com atribuição na Infância e Juventude da região (Candeias – 6ª PJ, Camaçari – 3ª PJ, Lauro de Freitas – 3ª PJ, Pojuca – 2ª PJ e Salvador – 7ª PJ) e consequente interlocução com as redes de proteção das localidades; além de análise de relatórios e documentos produzidos pela CATI, a partir de 2019. 

2 A criança e o Estado Brasileiro 

A institucionalização de crianças no Brasil se tornou uma prática comum, a partir do século XIX, quando se passou a enxergar crianças e adolescentes, vítimas de situação de pobreza extrema, como inimigos a serem enfrentados em prol de uma sociedade protegida dessas possíveis ameaças. 

Sobre o assunto, Rizzini e Rizzini (2004, p. 14) afirma: 

[…] sabemos que várias gerações de crianças passaram sua infância e adolescência internadas em grandes instituições fechadas. Estas eram, até o final da década de 1980, denominadas de “internatos de menores” ou “orfanatos” e funcionavam nos moldes de asilos, embora as crianças, em sua quase totalidade, tivessem famílias. Isto ocorreu a despeito do fato de que, desde os idos de 1900, a internação de crianças aparece principalmente na literatura jurídica como o “último recurso” a ser adotado. Por isso, consideramos que se instituiu no Brasil uma verdadeira “cultura da institucionalização”. 

O atendimento institucional sofreu mudanças importantes após a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei 8069/1990 (BRASIL, 1990), que iniciou um novo momento para as políticas públicas destinadas às crianças e adolescentes tendo como princípios, entre outros, o da Prioridade da Convivência Familiar. 

A despeito da legislação avançada e inovadora, o novo formato do sistema jurídico relativo às crianças e adolescentes encontra grandes desafios a serem enfrentados, especialmente no que se refere à mentalidade dos operadores do Direito e gestores públicos, que, resistindo às mudanças, ainda guardam resquícios das práticas do passado, quando a institucionalização e segregação das crianças e adolescentes constituíam uma regra. 

Considerando o lugar ocupado pela criança na família e na sociedade contemporânea, é difícil imaginar que nem sempre foi assim. O surgimento do sentimento da infância que Ariès (1975) definiu como sendo “a consciência da particularidade infantil, essa particularidade que distingue essencialmente a criança do adulto, mesmo jovem.” (ARIÈS, 1975 p. 99) começou a aparecer a partir do século XVI. Antes disso, segundo o autor, “a passagem da criança pela família e pela sociedade era muito breve e muito insignificante para que tivesse tempo ou razão de forçar a memória e tocar a sensibilidade” (ARIÈS, 1975 p. 100). No dizer deste mesmo autor: 

O primeiro sentimento da infância – caracterizado pela “paparicação” – surgiu no meio familiar, na companhia das crianças pequenas. O segundo, ao contrário, proveio de uma fonte exterior à família: dos eclesiásticos ou dos homens da lei, raros até o século XVI, e de um maior número de moralistas no século XVII, preocupados com a disciplina a racionalidade dos costumes. Esses moralistas haviam-se tornado sensíveis ao fenômeno outrora negligenciado da infância, mas recusavam-se a considerar as crianças como brinquedos encantadores, pois viam nelas frágeis criaturas de Deus que era preciso ao mesmo tempo preservar e disciplinar. Esse sentimento, por sua vez, passou para a vida familiar. 

No século XVIII, encontramos na família esses dois elementos antigos associados a um elemento novo: a preocupação com a higiene e a saúde física […] 

[…] tudo o que se referia às crianças e à família tornara-se um assunto sério e digno de atenção. Não apenas o futuro da criança, mas também sua simples presença e existência eram dignas de preocupação – a criança havia assumido um lugar central dentro da família.

ARIÈS, 1975, p.105

No Brasil colonial, a assistência à infância era exercida pela metrópole e Igreja Católica. Consoante discorrem Rizzini e Pilotti, “ao cuidar das crianças índias, os jesuítas visavam tirá-las do paganismo e discipliná-las, inculcando-lhes normas e costumes cristãos, como o casamento monogâmico, a confissão dos pecados, o medo do inferno.” (RIZZINI; PILOTTI, 2011 p. 17). 

Consta que, até a metade do século XIX, o abandono de crianças, escravizadas ou não, era constante até mesmo nas metrópoles. Nesse sentido: 

Segundo a moral cristã dominante, os filhos nascidos fora do casamento não eram aceitos e, com frequência, estavam fadados ao abandono. A pobreza também levava ao abandono de crianças, que eram deixadas em locais públicos, como nos átrios das igrejas e nas portas das casas. Muitas eram devoradas por animais. Essa situação chegou a preocupar as autoridades e levou o Vice-Rei a propor duas medidas no ano de 1726: esmolas e recolhimento dos expostos em asilos.

RIZZINI; PILOTTI, 2011, p. 19

Essa situação levou ao surgimento das chamadas Roda de Expostos no Brasil, tendo sido a primeira Roda criada em Salvador, em 1726, com recursos provenientes de doações de alguns nobres, por autorização do Rei e consentimento dos dirigentes da Santa Casa (RIZZINI; PILOTTI, 2011). 

A institucionalização em asilos/orfanatos e recolhimento de órfãos, crianças abandonadas e adolescentes, considerados ameaçadores à ordem pública, revelou-se comum no século XIX, iniciando uma prática no Brasil, que perdura, em muitos aspectos, até os dias atuais. Nessas instituições, conviviam crianças tidas como abandonadas, com origem em famílias em condições de pobreza e os ditos menores infratores. A partir do Código de Menores, em 1927, tenta-se assegurar, ainda que de forma insuficiente, alguma proteção estatal: 

O Código de 1927 incorpora tanto a visão higienista de proteção do meio e do indivíduo, como a visão jurídica repressiva e moralista. Prevê a vigilância da saúde da criança, dos lactantes, das nutrizes, e estabelece a inspeção médica da higiene. No sentido de intervir no abandono físico e moral das crianças, o pátrio poder pode ser suspenso ou perdido por falta dos pais. Os abandonados têm a possibilidade (não o direito formal) de guarda, de serem entregues sob a forma de “soldada”, de vigilância e educação, determinadas por parte das autoridades, que velarão também por sua moral. O encaminhamento pode ser feito à família, a instituições públicas ou particulares que poderão receber a delegação do pátrio poder. A família é, ainda que parcialmente, valorizada. 

O vadio pode ser repreendido ou internado, caso a vadiagem seja habitual. O autor de infração terá prisão especial. O menor de 14 anos não será submetido a processo penal de espécie alguma (o que acaba com a questão do discernimento) e o que tiver idade superior a 14 e inferior a 18 anos terá processo especial, instituindo-se também a liberdade vigiada. O trabalho fica proibido aos menores de 12 anos e aos menores de 14 anos que não tenham cumprido instrução primária, tentando-se combinar a inserção no trabalho com educação.

RIZZINI; PILOTTI, 2011 p. 47-48

As instituições eram mantidas por organizações religiosas, pessoas da sociedade (doadores) e eventualmente auxiliadas pelo Poder Público, tendência que permaneceu no século XX, tendo sido criados diversos abrigos no período, com características essencialmente filantrópicas.  

A partir da segunda metade do século XX, gradativamente, a criança e o adolescente começam a ser considerados como sujeitos de direitos e não mais como seres sem importância e imperfeitos, objeto de proteção da família ou do Estado. 

Toda essa evolução se deu sob a influência da Declaração dos Direitos da Crianças, da qual o Brasil é signatário, documento elaborado em 1959, que deu origem a várias legislações, consignando dez princípios, entre eles o Princípio da Igualdade entre as Crianças (1º Princípio) e o Princípio da Permanência com a Família (6º princípio). 

Em 1989, foi adotada, pela Assembleia Geral da ONU, a Convenção dos Direitos da Criança e do Adolescente, documento jurídico (tratado) que recebeu a adesão de 196 países, sendo considerado o instrumento de direitos humanos mais aceito na história universal². O Brasil validou o tratado como lei nacional e está juridicamente obrigado ao seu cumprimento. 

Da Convenção, extraem-se os princípios gerais que posteriormente foram observados na construção do Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990), um ano após a assinatura do documento internacional, quais sejam: a prioridade absoluta, o princípio da igualdade entre as crianças/adolescentes, o respeito ao superior interesse da criança/adolescente, o direito de participação (opinião), o direito a ter respeitada a evolução de seu desenvolvimento, e principalmente o direito a uma proteção integral (doutrina da Proteção Integral). 

A criança e o adolescente passaram, então, a serem reconhecidos como sujeitos de direitos e deveres, afastando-se da visão puramente assistencialista, até então vigente. 

O Estatuto é considerado uma legislação de referência internacional de cunho progressista, mas encontra sérios obstáculos para sua efetiva implantação no Brasil. Ressalte-se a pouca receptividade que recebe dos próprios operadores jurídicos, responsáveis por sua implementação, que o enxergam como uma lei extremamente protecionista e sem efetividade. Observa-se, nesses operadores, a permanência de uma visão ultrapassada de que as crianças/adolescentes são seres que necessitam ser tutelados integralmente pelos adultos, ignorando princípios fundamentais presentes em nosso ordenamento jurídico, desde a assinatura da convenção. 

Nesse contexto, saliente-se a inobservância por juízes e promotores, em demandas judiciais, de naturezas diversas (cíveis, família), do Princípio da Opinião (Participação), sendo frequentes os julgamentos desses processos sem efetivas oitivas das crianças/adolescentes, principais interessados nas causas. As opiniões das crianças e adolescentes costumam ser muitas vezes ignoradas ou tratadas com pouco valor, considerando a histórica prática de considerá-los seres que devem ser amparados pelo sistema, sem chance de colaborar efetivamente com as decisões. 

Apesar da mudança de paradigma legal e dos avanços propostos pelo Estatuto, a criação das Varas Exclusivas da Infância e Juventude é outro obstáculo de imensa relevância para esta discussão. Na Bahia, existem, apenas, 12 (doze) Varas exclusivas da Infância e Juventude (Alagoinhas, Barreiras, Camaçari, Feira de Santana, Ilhéus, Itabuna, Juazeiro, Lauro de Freitas, Paulo Afonso, Porto Seguro, Teixeira de Freitas, Vitória da Conquista), com exceção da capital, restando aos juízes de outras varas (em sua maioria essencialmente criminais) acumular atribuições. Essa situação impacta de forma significativa nos processos em curso, bem como tem repercussão na formulação de políticas públicas. 

Em Varas que não são especializadas, observa-se, frequentemente, fragilidades no controle dos dados existentes relativos às crianças acolhidas e cadastro de pretendentes à adoção, lentidão no andamento dos processos, envolvendo destituição de pátrio poder, guarda e adoção, além de insuficiente acompanhamento e fiscalização das instituições de acolhimento. 

Ressalte-se que, no que se refere à defesa das crianças e dos adolescentes, os juízes precisam assumir característica diversa daquela apresentada nas varas comuns, considerando que o Poder Judiciário é integrante do Sistema de Garantia de Direitos. Muitas vezes, os juízes são chamados a exercer uma função articuladora da rede institucional, em posição de horizontalidade com os demais órgãos da Rede de Proteção. 

Essa falta de prioridade que se atribui à situação de crianças e adolescentes se reflete, claramente, no Sistema de Acolhimento Institucional, que possui hoje, no estado da Bahia, uma rede sobrecarregada, funcionando em desconformidade com as normativas da Lei, e majoritariamente dependente (do ponto de vista financeiro) da filantropia, e não do poder público, como poderemos ver na seção a seguir.  

3 Instituições de Acolhimento Familiar – Salvador e Região Metropolitana 

Em nosso estudo, observou-se, a partir da análise de visitas em algumas instituições, bem como pelos relatórios produzidos pela CATI, que um número expressivo de crianças/adolescentes permanece acolhido em instituições de natureza filantrópica, que, muitas vezes, não participam de chamamentos públicos, a despeito de possuírem convênios ou termos de cooperação/fomento/convênio/colaboração com os municípios. Isso acontece, porque muitos termos de colaboração são precedidos por procedimentos de dispensa de chamamento público em virtude da natureza das Instituições, que prestam o serviço há muitos anos. 

Na região metropolitana de Salvador, constata-se a existência das seguintes Instituições de Acolhimento: 

Cidade	Unidade	Organização	Quantidade/Tipo	Vagas	Valor
Salvador	Fundação Cidade Mãe	Unidade de Execução Direta – Fundação do Município de Salvador	5	80	Orçamento Próprio
Salvador	Lar Pérolas de Cristo	Filantrópica – convênio do Município de Salvador	Casas lares no mesmo endereço	68	R$1.574,00
Salvador	Accopamec	Filantrópica – convênio do Município de Salvador	05 casas lares	40	R$1.574,00
Salvador	Lar da Criança	Filantrópica – convênio do Município de Salvador	1 abrigo	20	R$1.574,00
Salvador	OAF	Filantrópica – convênio do Município de Salvador	Apartamentos imóvel único	80	R$1.574,00
Salvador	Lar Vida	Filantrópica – convênio do Município de Salvador	3 (1 abrigo e 2 “casas lares” –imóvel único)	40	R$1.967,50
Salvador	Benedita Camurugi	Exclusivamente Filantrópica – não conveniada	1 imóvel	4 crianças acolhidas	–
Salvador	Campo da Paz	Exclusivamente Filantrópica – não conveniada	1 imóvel	4 crianças acolhidas	–
Lauro de Freitas	Aldeias SOS	Termo de colaboração com o Município	2 Casas Lares	20	R$3.000,00
Camaçari	Aldeias SOS	Termo de colaboração com o Município	2 Casas Lares	20	R$3.845,80
Candeias	Aldeias SOS	Termo de colaboração com o Município	1 Casa Lar	20	R$4.940,433
Dias D´Avila		Instituição de acolhimento exclusivamente filantrópica
Pojuca		Sem instituição de acolhimento
Itaparica		Sem instituição de acolhimento
São Francisco do Conde		Sem instituição de acolhimento
São Sebastião do Passe		Sem instituição de acolhimento
Madre de Deus		Sem instituição de acolhimento
Simões Filho		Filantrópica – convênio do Município de Simões Filho (Termo de Fomento)	1	20	R$1.516,16
Vera Cruz		Sem instituição de acolhimento
Mata de São João		Sem instituição de acolhimento – Recém implantado Programa de Família Acolhedora

Algumas delas, especificamente na capital do estado, acolhem muitas crianças/adolescentes em espaços de convivência integrados, em desatendimento as normas que preveem, apenas, dois tipos de instituições: as casas lares e os abrigos. Observa-se que algumas instituições funcionam em um grande imóvel com quartos separados, mas as crianças e adolescentes que vivem nesses lugares convivem como uma coletividade, dividindo espaços de lazer, refeitório etc., de forma similar aos antigos orfanatos.  

Consoante a atual normativa, prevista no ECA e nas leis que regulamentam o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), as entidades que realizam o abrigamento devem funcionar em local que ofereça condições de vida mais próximas possíveis das que existem em um ambiente residencial, proporcionando, especificamente, atendimento personalizado à criança e ao adolescente e participação na vida da comunidade local, como regulamenta o ECA em seu art.92, incisos III e VII:  

Art. 92.  As entidades que desenvolvam programas de acolhimento familiar ou institucional deverão adotar os seguintes princípios:  

I – preservação dos vínculos familiares e promoção da reintegração familiar; (Redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência 

II – integração em família substituta, quando esgotados os recursos de manutenção na família natural ou extensa; (Redação dada pela Lei nº 12.010, de 2009) Vigência 

II – integração em família substituta, quando esgotados os recursos de manutenção na família de origem; 

III – atendimento personalizado e em pequenos grupos; 

IV – desenvolvimento de atividades em regime de coeducação; 

V – não desmembramento de grupos de irmãos; 

VI – evitar, sempre que possível, a transferência para outras entidades de crianças e adolescentes abrigados; 

VII – participação na vida da comunidade local; 

VIII – preparação gradativa para o desligamento; 

IX – participação de pessoas da comunidade no processo educativo.

BRASIL, 1990

A exigência do atendimento personalizado objetiva a ruptura com a rotina institucional padronizada e, para isso, deve-se considerar a capacidade física da instituição, o imóvel em que funciona, qualidade da equipe técnica além de um plano específico (PIA) para cada acolhido, com vistas à sua adequação social e reintegração familiar (OLIVEIRA, 2010). 

A capacidade dos abrigos, além da arquitetura do imóvel, são elementos importantes para que se viabilize o atendimento personalizado. 

Constatou-se, todavia, que quatro instituições filantrópicas de Salvador possuem 248 vagas custeadas, em parte pelo município de Salvador, uma quantidade aproximadamente três vezes maior do que as 80 (oitenta) disponibilizadas pela Fundação Cidade Mãe, de execução direta pelo Município. Ou seja, o município só se responsabiliza financeiramente, de maneira integral, por um terço das vagas do Sistema de Acolhimento, os outros dois terços, ainda que recebam recursos da Prefeitura, dependem materialmente da filantropia, como pode ser visto no Gráfico 1:  

Observa-se, no gráfico acima, que grande parte das instituições continua sendo de natureza filantrópica, a despeito dos convênios realizados com os Municípios. Algumas instituições de Salvador (OSC), após intervenções contínuas do Ministério Público, no contexto do Projeto Tecendo o Amanhã⁶ não conseguiram adaptar-se à normativa e terminaram por interromper suas atividades. 

Outros abrigos dessa natureza, todavia, dividiram e separaram quartos, alguns criaram espaços no mesmo imóvel, fizeram reformas ou reavaliaram a sua capacidade, criando assim condições mais próximas do cumprimento da normativa, o que lhes deu algum fôlego em termos de manutenção de suas atividades, mas que não garante que estejam em pleno funcionamento legal.  

Todavia, nas três maiores instituições filantrópicas da Capital, ainda se mantém o modelo de grandes instituições, em que as casas lares e abrigos ocupam o mesmo espaço físico, em descumprimento à normativa que determina que esses locais devem ser integrados à comunidade, com o objetivo de evitar a segregação e estigma que historicamente acompanham essas crianças. 

O Município se mantém em um lugar cômodo já que, do ponto de vista financeiro, enquanto a atividade de acolhimento permanece sendo exercida, prioritariamente, pela filantropia, verifica-se evidentes vantagens orçamentárias, uma vez que investem apenas uma parcela do que precisariam investir caso a execução fosse direta. As crianças e adolescentes acolhidos, por sua vez, vivem uma realidade financeira de instabilidade, uma vez que dependem de doações, que podem chegar em maior ou menor número mês a mês, ou seja, não tendo segurança na garantia integral de seus direitos.  

Segundo a normativa, faz-se necessário contar com equipe técnica mínima, formada por profissionais capacitados para que possam promover a proteção integral que os acolhidos necessitam. Observou-se, durante as inspeções, que algumas equipes técnicas são insuficientes e não conseguem realizar atendimento personalizado, conforme determinado pelas Orientações Técnicas. 

Foram encontradas, ainda, distorções no que se refere à seletividade, por parte da instituição, quanto ao perfil das crianças/adolescentes a serem acolhidos. Em uma dessas entidades, observou-se que havia apenas acolhidos com deficiência, e, além deles, havia um número ainda maior (mais do que o dobro) de adultos com condições clínicas semelhantes, como autismo, portadores de paralisia, retardo mental. Nessa instituição, observou-se que o espaço de convivência permanece integrado, casas lares, abrigos e residências para adultos no mesmo espaço físico (semelhante a um sítio), a despeito de recentes intervenções do dirigente no sentido de separar os adultos dos adolescentes, após reiteradas orientações do Ministério Público e exigências do Poder Público Municipal. Nesse sentido, além de não serem providos com um ambiente de inclusão, os adolescentes acolhidos estão em contato direto com os adultos acolhidos, o que infringe os parâmetros legais vigentes, como o ECA (BRASIL, 1990).  

Para o atendimento aos parâmetros de funcionamento previstos nas Orientações Técnicas para os serviços de acolhimento para crianças e adolescentes, oriundas da Resolução Conjunta (Cnas e Conanda) nº1 de 18 de junho de 2009 (BRASIL, 2009), muitas instituições estão tendo que enfrentar modificações estruturais, incluindo readequação dos espaços físicos, do plano de trabalho, da equipe de funcionários e até mesmo dos estatutos das entidades. 

Algumas instituições construíram espaços que denominaram casas lares ou abrigos, dentro do antigo imóvel, tentando viabilizar a continuidade do serviço e atendimento à normativa. Observa-se, todavia, que tal medida, a despeito de ser razoável como uma forma de transição, não é capaz de proporcionar um ambiente residencial e integrado à comunidade, conforme prevê o Estatuto. 

Saliente-se que, apesar dos esforços empreendidos pelas instituições em se adaptar às normativas, há dificuldade em atender às exigências do Ministério Público, devido às características dessas entidades, que foram fundadas, em outro momento histórico, quando não havia regras legais claras e a cultura da institucionalização era comum e estimulada, em certa medida. Em algumas dessas instituições, há adolescentes e até adultos, convivendo há muitos anos, quase uma vida inteira juntos, formando uma comunidade familiar anômala. Essa característica observada, em algumas dessas casas de acolhimento, torna as adaptações mais difíceis e sofridas.  

Por outro lado, situação diferente constata-se nas Organização da Sociedade Civil que não têm a filantropia como característica principal. Nos convênios com essas instituições, o valor do serviço é calculado integralmente com recursos públicos, apesar de se valerem de outras fontes, frequentemente, para oferecer serviços adicionais como atendimento médico em rede particular, escolas particulares, comemorações, entre outros. 

Nas instituições encontradas com esse perfil específico (Lauro de Freitas, Camaçari e Candeias, todas geridas em convênio com as Aldeias SOS), observou-se equipe técnica completa, PIAS⁷ satisfatórios, boa articulação com o Ministério Público e Poder Judiciário, além de relação estreita com o Sistema de Garantia de Direitos local. 

Ressalte-se, todavia, que a profissionalização do serviço exige do poder municipal um investimento maior. Enquanto nas entidades de caráter filantrópico, com convênios com o Município de Salvador e Simões Filho, constatou-se um gasto médio de, aproximadamente, R$1.500,00 por criança, nas instituições mencionadas (Lauro de Freitas, Camaçari e Candeias), praticou-se valores acima de R$ 3.000,00 reais, por acolhido. 

Esse cenário nos leva a supor um certo comodismo dos gestores municipais em manter grande parte do serviço de acolhimento prestado e custeado pela filantropia, já que se revela menos trabalhoso e significativamente menos dispendioso para as prefeituras.  

Constata-se, ainda, em análise dos relatórios da CATI (Projeto Tecendo o Amanhã) que se perpetua, no Estado da Bahia, um modelo ultrapassado de serviço de acolhimento institucional marcado, muitas vezes, por características religiosas das instituições e por resistência à adequação às normas previstas, com prejuízo evidente às crianças/adolescentes em situação de risco e vulnerabilidade social.  

Algumas delas, inclusive, demonstram desinteresse em pactuar com o município, por entender, equivocadamente, que não precisam atender aos parâmetros previstos, se não estiverem recebendo recursos públicos. Muitas vezes, essas instituições não conveniadas mantêm postura seletiva, “escolhendo” crianças a serem acolhidas pelo perfil, impõem gêneros, limite de idade ou manifestam preferência por acolhidos com ou sem deficiência, entre outros critérios. 

Os municípios, por sua vez, não constroem expertise e nem evoluem na política pública, contribuindo para que muitas crianças permaneçam mais tempo do que o necessário nesses locais, já que, quanto menos capacitado e personalizado é o serviço, mais distantes permanecem da Rede de Proteção, incluindo Conselhos Tutelares, Ministério Público e Poder Judiciário. Não se constrói, portanto, a indispensável articulação integrada para o retorno das crianças e adolescentes à convivência familiar. 

Até os dias atuais, a opção de muitos gestores é de que esse serviço permaneça predominantemente prestado pela filantropia, por razões orçamentárias claras. Um equipamento de acolhimento para crianças e adolescentes é de alta complexidade e, por sua própria natureza, exige investimento considerável. 

Ainda que o objetivo principal deste texto seja apresentar um panorama geral sobre as instituições de acolhimento de Salvador e sua região metropolitana, é possível afirmar que o reordenamento efetivo desse serviço, no Estado da Bahia, como um todo, ainda constitui um grande desafio a ser enfrentado pelo Governo do Estado e pelos Municípios. 

Os abrigos e casas lares estão previstos em lei e precisam sair desse lugar de favor ou caridade.  

Não se pretende com isso, criar obstáculos para que as entidades filantrópicas continuem exercendo seu papel, mas a política pública principal precisa ser de Estado, limitando-se a filantropia a um papel complementar.  

Neste sentido, é importante salientar toda a normativa prevista na LOAS e NOB – Suas, especificamente a Resolução nº 31, de 31 de outubro de 2013, que trata dos princípios e das diretrizes da regionalização do SUAS, garantindo o cofinanciamento e definindo a estratégia para assegurar o fortalecimento da regionalização, garantindo a sua oferta à população dos municípios com população inferior a 50 mil habitantes (Art. 14, I). 

O art. 18 da Resolução em questão prevê que a oferta regionalizada do serviço de acolhimento deve ser implementada sob a competência estadual, dessa forma, cabe ao Estado a organização, estruturação, coordenação e ainda a prestação da oferta regionalizada. Essa execução pode se dar de forma direta, indireta ou em regime de cooperação com os municípios da área de abrangência regional.  

No Estado da Bahia, portanto, verifica-se a necessidade de ampla discussão com relação ao reordenamento e regionalização dos abrigos, levando em consideração que, dos 417 municípios existentes, apenas 47 possuem mais de 50 mil habitantes, consoante estimativa realizada pelo IBGE, em 2020, e muitos deles não possuem demanda que justifiquem uma casa lar ou abrigo local. 

Nesse sentido, saliente-se que o cofinanciamento da União e Estado precisa levar em conta os reais custos de um equipamento desse porte considerando a limitada capacidade orçamentária desses pequenos municípios. 

4 Conclusão  

Concebendo toda a evolução do sistema legal envolvendo a garantia de direitos das crianças e adolescentes, fundamentado na doutrina da Proteção Integral e na Prioridade Absoluta, tem-se que a convivência familiar e comunitária ocupa um lugar prioritário nessa conjuntura.  

As referências normativas atuais nos desafia a mudar o ponto de vista assistencialista pelo qual as crianças e adolescentes eram tratados, trazendo, em definitivo, para o centro do Sistema de Garantias, o conceito da criança e do adolescente como sujeitos de direitos.  

No que se refere à necessidade de aplicação de medida de proteção na modalidade acolhimento institucional (Art. 101, inciso VII ECA), é importante que o sistema de justiça e de assistência social assegurem sua característica de transitoriedade, evitando o envelhecimento de crianças e adolescentes em entidades de acolhimento. 

Verificou-se, através do presente estudo, que a prioridade para essa política pública ainda não foi alcançada, nem em nível municipal nem estadual, salientando a frágil rede de acolhimento existente na Capital do Estado que, muitas vezes, representa a única alternativa para crianças e adolescentes em situação de risco, encaminhados por diversos municípios da Bahia, despidos de quaisquer instituições de acolhimento disponíveis, de caráter governamental ou filantrópica. 

A fragilidade na política observa-se na manutenção dos serviços de acolhimento em Salvador permanecerem prioritariamente prestados por antigas instituições filantrópicas (OSCs), em sua maioria, com termos de colaboração com o Município. 

Observou-se que a perpetuação do modelo atual contribui, em certa medida, para a insuficiência do serviço, havendo a necessidade de ações no sentido de se aperfeiçoar o reordenamento dos abrigos e casas lares, atentando-se, especificamente, para a necessidade de observação de toda normativa referente ao SUAS, que rege os serviços de acolhimento institucional bem como para os recursos destinados à política tendo em vista o alto custo dos complexos equipamentos. 

Saliente-se que a mudança de olhar para a política pública, por parte do Estado e dos Municípios é urgente, havendo a necessidade das criações dos Planos Municipais de Convivência Familiar e Comunitária, além da disponibilização prioritária dos recursos para os serviços de acolhimento institucional ou familiar, como prevê a Constituição Federal (prioridade absoluta). 

Verifica-se que a profissionalização e o investimento nos serviços de acolhimento refletem diretamente na eficiência do encaminhamento e a inserção das crianças, adolescentes e suas famílias aos serviços, programas integrantes do SUAS bem como na agilização e aprimoramento dos processos judiciais em curso no juízo da Infância e Juventude, o que certamente impactará na garantia do convívio comunitário e familiar de crianças e adolescentes.

Referências

ARIÈS, P. História social da criança e da família. Rio de Janeiro: Guanabara, 1981. 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm.  Acessado em: 08 jun. 2022. 

BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências. Brasília: 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm. Acesso em: 28 abr. 2022.  

BRASIL. Lei 12.010, de 3 de agosto de 2009. Dispõe sobre adoção; altera as Leis nos 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente, 8.560, de 29 de dezembro de 1992; revoga dispositivos da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – Código Civil, e da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943; e dá outras providências. Brasília: 2009. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12010.htm. Acesso em: 28 abr. 2022. 

BRASIL. Resolução nº1 do CNAS/Conanda, de 18 de junho de 2009. Caderno de Orientações Técnicas: Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes. Brasília, 2009. Disponível em http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/orientacoes-tecnicas-serviços-de-acolhimento.pdf. Acesso em: 03 jul. 2022. 

DEL PRIORE, M. (org.). História das crianças no Brasil. 4. ed. São Paulo: Contexto, 2004. 

MACIEL, K. Curso de direito da criança e do adolescente: aspectos teóricos e práticos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. 

OLIVEIRA, R. C. S. Quero Voltar para Casa. O trabalho em rede e a garantia do direito à convivência familiar e comunitária para crianças e adolescentes que vivem em abrigos. São Paulo: Abrigos e Movimentos, 2010. Disponível em: https://www.neca.org.br/wp-content/uploads/Livro6.pdf. Acesso em: 15 jul. 2022.  

RIZZINI, I. O século perdido: raízes históricas das políticas públicas para a infância no Brasil. Rio de Janeiro, 1997. 

RIZZINI, I. PILOTTI, F. (ed.). A arte de governar crianças: a história das políticas sociais, da legislação e da assistência à infância no Brasil. Rio de Janeiro: Cortez Editora, 1995. 

RIZZINI, I.; RIZZINI, I. A Institucionalização de crianças no Brasil: percurso histórico e desafios do presente. São Paulo: Loyola, 2004. 

Glossário

• Anômalo: Expressão usada para indicar tudo o que se faz contrariamente às regras ou princípios estabelecidos. Significa irregular, e qualifica, desse modo, qualquer ato ou ação que não seja fundada na conformidade da lei. Fonte: SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. 
• Corolário: Fato ou situação decorrente de outro, resultante deste; aquilo que é consequência ou desenvolvimento natural ou ocasional de algo anterior; resultado. Fonte: Aulete Digital 
• Envidar: Aplicar com afinco ou empenho; empregar.  Fonte: Aulete Digital 
• Discernimento: Derivado do verbo latino discernire (discernir, distinguir), é aplicado geralmente para designar o entendimento que possui a pessoa acerca das coisas e dos fatos. E, assim, juridicamente, considera-se a aptidão ou a qualidade atribuída à pessoa em virtude da qual se presume que pode distinguir o que é bom e o que é mau, ou seja, o que é lícito ou ilícito […] Como é presumida da idade da pessoa, quando absolutamente incapaz, é esta indicada como sem discernimento para compreender o valor ou o caráter do ato que venha a praticar. E daí por que lhe falta a aptidão, que se gera do discernimento, é inábil para a prática de atos ou de negócios jurídicos. Fonte: SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. 
• Infringir: Desobedecer a; violar, transgredir, desrespeitar. “i. uma lei, um regulamento, um uso, uma norma”. 
• Pátrio poder: Exprime a expressão o conjunto ou a soma de poderes legalmente outorgados aos pais em relação aos filhos e aos bens destes […] A expressão “pátrio poder” do CC/1916 foi substituída pelo legislador na nova redação do Cód. Civil/2002, que passou a tratar o tema no seu Capítulo V, dos arts. 1.630 a 1.638 como “poder familiar” buscando adequar-se à Constituição de 1988, que igualou os direitos entre homens e mulheres. Fonte: SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. 
• Vadiagem: Infração penal, configurando-se no estado do indivíduo, que sendo apto para o trabalho, entregar-se habitualmente à ociosidade, deixando de procurar trabalho para a sua própria manutenção, conseguindo sobreviver recorrendo a expedientes ilícitos (LCP, art. 159; Dec.-lein. 3.688/41, art. 59). Fonte: SANTOS, Washington dos. Dicionário jurídico brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. 
• Vadio: De vadiar, é o mesmo que vagabundo. Vadio, pois, é quem não trabalha, ou quem não tem ocupação, vivendo vida errante, ou vida de vagabundagem. Fonte: SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. 

Notas

1. Planejamento Estratégico do Ministério Público do Estado da Bahia.  
2. O documento pode ser acessado em: www.unicef.org.   
3. Embutido custo de implantação visto que a “CASA LAR” entrou em funcionamento há menos de um ano 
4. Fonte: elaborada pela autora.
5. Fonte: elaborado pela autora com base em relatórios CATI – Central de Assessoramento Técnico Interdisciplinar.  
6. Mais informações em: https://www.mpba.mp.br/projeto/tecendo-o-amanha.   
7. PLANO INDIVIDUAL DE ACOLHIMENTO - A necessidade de elaboração e implementação de um plano individual de atendimento para cada criança e adolescente acolhido em serviços de acolhimento está previsto, direta ou indiretamente, em diferentes normativas, dentre as quais destacamos o ECA, em seu art.101, parágrafo 4º, Orientações Técnicas :Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes (Resolução Conjunta CONANDA/CMAS nº1/2009).